Revisión de educar, no lucrar

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La línea de OCDE para Costa Rica, Colombia y Uruguay: de política educativa con cobertura universal a política focalizada y asistencialista

 

El OLPE ya ha analizado la línea política e ideológica de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en materia de política educativa. Junto con el Banco Mundial y el BID, la OCDE es un actor clave en la definición de la política educativa global con carácter mercantilista e incluso, la narrativa de la OCDE coincide visiblemente con la postura que ambos bancos sostienen en temas educativos.

La OCDE promueve la desfinanciación de los sistemas educativos, la responsabilización del Estado con respecto a la educación pública y pone especial énfasis en sustituir las políticas públicas con carácter universal por políticas focalizadas.

Como parte del proceso de adhesión a la OCDE, los gobiernos de diversos países de América Latina permiten a la OCDE analizar el estado de sus políticas en diversas áreas, incluyendo las políticas de educación. La OCDE utiliza estos análisis para elaborar recomendaciones para alinear las políticas nacionales a la lógica de producción y competitividad de los países miembros de OCDE, marcando una hoja de ruta de las acciones que pueden facilitar el ingreso a la OCDE. 

Se revisaron los documentos con le análisis de la OCDE para cuatro países: Análisis de la OCDE acerca de las políticas nacionales para educación: la educación en Costa Rica (2017), el documento La educación en Colombia. Revisión de las Políticas Nacionales de Educación (2016), el estudio de Revisión de Recursos Educativos en Uruguay (2016) y  El financiamiento de la educación. Conectando recursos y aprendizaje (2017).

Las recomendaciones para estos países se enfocan en el diseño de presupuestos educativos por resultados, el re diseño de la evaluación docente, abrir la participación de actores privados en la prestación de servicios educativos, en especial en la primera infancia, la reforma de la educación secundaria para alinearla con las exigencias del mercado laboral y las necesidades de la juventud más excluida (la necesidad de insertarse en el mercado laboral) y la gestión de información para tomar decisiones (incluido el diseño de presupuestos) según los resultados. 

De manera más específica, a Costa Rica se le recomienda diseñar un modelo de secundaria de menos años dirigido a las y los jóvenes “en riesgo” de exclusión, a Uruguay se le exhorta a excluir a las organizaciones de docentes de la toma de decisiones y a Colombia se le llama a ampliar las alianzas público-privadas y los mecanismos innovadores de financiamiento. Este conjunto de lineamientos, coinciden con áreas identificadas como prioritarias en un conjunto de préstamos del Banco Mundial y el BID en la región. A continuación, se revisan algunos puntos específicos de las recomendaciones de la OCDE para estos tres países. 

Desfinanciar la cobertura universal y convertir la política educativa como asistenciales focalizados 

El documento El financiamiento de la educación. Conectando recursos y aprendizaje llama a focalizar la oferta gratuita (no necesariamente pública) de la educación en la población en mayor riesgo de exclusión y pobreza y establecer mecanismos para que todas las familias que pueden pagar por educación, lo hagan. Es decir, es una ruta para convertir la política pública educativa en una política focalizada asistencialista y no en un derecho amplio con un enfoque universal. 

Esta mirada de la educación pública como una herramienta asistencialista es coherente con algunos planteamientos de la Agenda 2030 aprobada en Incheon, el primer encuentro mundial sobre educación en el que participó la OCDE. 

En dicho documento, la OCDE adelanta que “como las fuentes de financiamiento se están volviendo más diversas, un conjunto cada vez más numeroso de actores del sistema educativo también está logrando incidir en las decisiones en materia de gasto”   (p. 7) y consecuentemente propone que se establezca un marco regulatorio para el financiamiento público de los centros de educación privados.

Además, plantea que cada vez más los procesos educativos se midan con indicadores simplificados y estandarizados que supuestamente permitirían mayor transparencia en la gestión de la información (p. 13).

Otra de las recomendaciones permanentes de la OCDE es la de retirar fondos que ahora se dedican a la educación superior y re orientarlos a los niveles de primaria y secundaria. Este tipo de recomendaciones genera una tensión entre los distintos niveles de educación, abriendo una contradicción en el proyecto educativo de los países. Recomendar que se desatienda la eduación superior tiene un tinte claramente político y es una forma de promover el desfinanciamiento y la desarticulación de los proyectos soberanos de investigación y de producción del conocimiento en el territorio latinoamericano.

A continuación se revisan algunos ejemplos de las recomendaciones que ha brindado la OCDE a los países de la región.

Uruguay 

Una de las principales recomendaciones que la OCDE hace a Uruguay se refiere a excluir a las y los docentes de toma de decisiones y establecer un marco nacional de competencias docentes. En el documento de Recursos Educativos en Uruguay (2016) la OCDE señala como una necesidad urgente avanzar en la centralización de la gestión educativa. La OCDE recomienda que haya un solo órgano que concentre la dirección de la política educativa y la rendición de cuentas.

La OCDE propone solventar este problema de administración, dotando de mayor autonomía a los centros educativos, trasladando responsabilidades a los departamentos y “revisando” la participación docente en la toma de decisiones de la política educativa. 

Este último punto se refiere a la participación del sector docente en la Asociación Nacional de Educación Pública (ANEP), el mecanismos de “administración conjunta institucionalizada” en la que participan docentes (p.4). La OCDE llama a que se revise la pertinencia de dicha administración conjunta, pues considera que esta participación docente puede restar atención del estudiantado y focalizarlo en el cuerpo docente, e incluso critica “que los intereses corporativos incidan en el desarrollo de la política educativa” (p.11). 

La OCDE critica que la educación en el Uruguay está gestionada por Consejos responsables de cada nivel o área: el Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP), el Consejo de Educación Secundaria (CES), Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) y el Consejo de Formación en Educación (CFE) son articulados por el Consejo Directivo Central (CODICEN) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Según OCDE “un sistema de gobernanza de este tipo es difícil implementar un cambio holístico de todo el sistema (...) solo resulta viable realizar cambios pequeños y graduales” (p.10). Visto de otra forma, esta forma de administración en subsistemas resultaría una forma para “obstaculizar” reformas estructurales. 

En materia de administración, OCDE critica que los centros educativos no tengan autonomía para decidir sobre la adquisición de materiales y de procesos especializados. Nuevamente, desde el punto de vista del Magisterio, esta ausencia de autonomía es positiva, pues impide que crezca la tercerización y la compra de servicios a privados. 

La forma de financiamiento de la educación es otro elemento que la OCDE propone reformar, para lo que sugiere reorientar el gasto público en educación según la lógica de costo-beneficio, revisar la inversión según el rendimiento mediante indicadores de logro para tomar decisiones sobre la inversión. Es preocupante que el documento plantea que Uruguay implemente una fórmula de financiación discrecional como es la financiación por alumno. Este tipo de experiencias de financiamiento por alumno se han visto en Chile y en EE.UU. (mediante vouchers) y han probado ser un modo de debilitamiento de la escuela pública pues genera amplias brechas de financiamiento entre centros educativos. También sugiere “revisar” la existencia de centros educativos pequeños (p.6) que puedan cerrarse y fundirse con otros. Este tipo de iniciativas ya han sido financiadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en otros países.

En materia de propuesta pedagógica, la OCDE considera necesario reconceptualizar el trabajo docente, básicamente como forma para establecer un perfil de docente y de directoras/es basado en competencias, una nueva forma de contratación y un sistema de evaluación docente que la OCDE propone como “formativa” (p.7) y de evaluación de los centros educativos. Insiste en que “no existe una idea compartida de qué es una docencia de buena calidad” y propone que se establezca un “marco nacional de competencias docentes” (p.17) sobre la base del cual se decida el avance en la carrera. 

Además, la OCDE considera que la formación inicial docente esté “demasiado especializada” y forme docente por materias específicas y que como forma de contrarrestarlo, recomiende que se oriente a formar docentes por áreas relacionadas y no por disciplinas específicas. Es decir, propone no formar docentes en historia, sino formar docentes que puedan desarrollar contenidos en geografía, historia, no formar docentes en matemática, sino formar docentes que puedan enseñar física, matemática, etc. (p. 18). 

De hecho, el documento introduce la discusión sobre la necesidad de que la educación secundaria se acerque a “las necesidades” de las y los estudiantes, argumento que se utiliza en el caso de Costa Rica para introducir las propuestas de reducción de años de estudio en secundaria y sustitución de la educación académica por la formación técnica para el empleo. 

La propuesta de la OCDE tiene un correlato en el Contrato de Préstamo No. 3773/OC-UR , para la financiación y ejecución del proyecto “Programa de Apoyo a la Educación Media y a la Formación en Educación: Hacia Trayectorias Educativas Continuas y Completas”. Este préstamo por US$ 50 000 000 (CINCUENTA MILLONES DE DOLARES) incluye líneas de financiamiento de procesos de evaluación, diseño de presupuestos educativos por resultados, gestión de sistemas de información con indicadores por Centro Educativo y territorios, entre otros.


Costa Rica

Para el caso de Costa Rica, el documento del  Análisis de la OCDE acerca de las políticas nacionales para educación: la educación en Costa Rica (2017) de la OCDE recomienda un “cambio significativo en el diseño, financiamiento y ejecución de las políticas” educativas (OCDE, 2017, p. 5), así como el diseño y vincular la planificación de presupuesto a resultados medibles (p.6) y critica que la inversión de Costa Rica en educación (8% del PIB) es inclusive mayor a la de muchos países de la OCDE, pero la inversión no se refleja en el nivel de finalización de los estudios, pues únicamente el 51% de las personas de 24-34 años cuentan con el título de estudios de secundaria. 

Entre las principales recomendaciones, se encuentra priorizar la expansión del sector de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) y garantizar un cambio en la gobernanza y en el financiamiento. OCDE sugiere buscar mecanismos de prestación más rentables, así como disminuir la complejidad administrativa y promover los servicios de operadores privados (p. 10). Además se recomienda elaborar y entregar kits de aprendizaje a las madres y padres de familia, situación que en países como Brasil se ha prestado para negocios de grupos empresariales privados (este monitoreo ya ha revisado el caso del grupo PUPA que ofrece formación a madres y padres y que ha recibido un préstamo de US$ 3 000 000 –tres millones de dólares- por parte del BID). 

El documento reitera que el Estado debe atender prioritariamente a la niñez en mayor riesgo, insistiendo en la focalización asistencialista, en oposición a la universalización y el fortalecimiento de la política pública. 

Además, propone que se establezcan altos estándares para docentes y alinear los enfoques sobre los procesos de docencia de todos los sectores, alienándolos en torno a estándares de calidad (p.13) para lo que la OCDE recomienda que Costa Rica establezca un sistema de evaluación docente, con evaluaciones anuales, que propicie las condiciones para una evaluación externa. Esta mirada coincide con la propuesta del Banco Interamericano de Desarrollo BID que en el 2018 publicó el Informe Costa Rica Estado de las Políticas Docentes en el que se plasma el interés del BID para que se genere un nuevo formato de evaluación docente en el país e incluso se piense en potenciales inventivos para quienes evalúan. El documento señala que el formato actual de evaluación está a cargo del personal directivo de los centros educativos, lo cual puede estar obstaculizando el rigor de la evaluación (BID, 2018, p. 34). Este señalamiento podría abrir la puerta a que el BID  promueva el establecimiento de algún ente evaluador ajeno al Ministerio de Educación, tal como lo propone la OCDE y tal como ha sucedido en Ecuador, Colombia, México y Uruguay.

Además, se recomienda fortalecer la profesión de supervisión escolar y constituir equipos de supervisores (p. 14). La OCDE considera insuficiente la cantidad de personal destinado a tareas de evaluación en el sistema educativo costarricense. 

La OCDE llama que a el país valore la creación de un ente –sin especificar si estaría vinculado al Ministerio de Educación Pública- que apoye el establecimiento de estándares de calidad y el desarrollo de la política docente. Este ente sería distinto al Modelo de Evaluación de la Calidad de la Educación Costarricense, MECEC, que opera dentro del Ministerio de Educación.  Como se ha observado, ya en otros países se han establecido estructuras de este tipo (en México el Instituto Nacional de la Evaluación de la Calidad, en Ecuador el Instituto Nacional de Evaluación Educativa-INEVAL, etc), que actúan sin vinculación con el Sistema Educativo, sin coordinar los procesos de evaluación –ni las acciones posteriores- con las y los docentes y sosteniendo una perspectiva punitiva. 

Para potenciar la capacidad de supervisión de procesos de calidad en las zonas rurales, la OCDE recomienda cerrar las escuelas pequeñas y con pocos estudiantes y centralizar esta población en menos escuelas de mayor tamaño. Este de las zonas rurales y centralizar los esfuerzos en escuelas más grandes. Una experiencia similar ha sido financiada por el BID y el Banco Mundial en Paraguay, con el establecimiento de “escuelas potenciadas” y “escuelas modelo” en las zonas rurales, respectivamente (en el caso de Paraguay, los documentos del Banco Mundial preveían el conflicto con el magisterio debido al despido de docentes que conlleva el cierre de escuelas). 

En concordancia con lo que han impulsado las IFIs en México y en Brasil, la OCDE llama a reformar el sistema de educación diversificada (de noveno a quinto año de secundaria) en Costa Rica y priorizar las alternativas de formación técnica sobre la formación académica. Esta opción la plantean como la mejor oportunidad para las y los estudiantes en riesgo social tengan en dicha prueba un obstáculo para que se inserten al mercado laboral. 

Si bien es cierto que la educación secundaria en Costa Rica muestra altos niveles de exclusión, los sindicatos afiliados a la Internacional de la Educación para América Latina en ese país, han rechazado contundentemente las propuestas del Banco Mundial y de la OCDE que proponen disminuir la cantidad de años de permanencia en el sistema educativo y que han planteado que las y los estudiantes en pobreza deben recibir contenidos mucho más reducidos que los contenidos que reciben otros estudiantes. 

La OCDE critica que el currículo educativo en secundaria en Costa Rica es fuertemente académico (p.17) y que podría pensarse en procesos más cortos (de seis meses a dos años) que fusionen los colegios técnicos con el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y que preparen para el empleo (p. 19). En ese sentido, la OCDE recomienda ampliar procesos de formación vocacional y técnica con participación del sector empleador, así como “aprendizajes basados en el trabajo” (p.18), e incluso que la capacitación técnica recibida en el INA sea reconocida como créditos en la formación académica del Ministerio de Educación Pública. 

Este tipo de recomendaciones puede abrir el portillo a mayor inequidad y abonan a la existencia de sistemas educativos paralelos que reproducen la desigualdad, pues se pueden establecer políticas para que la juventud en riesgo social se prepare en competencias y habilidades para el empleo y que la juventud que no se encuentra en riesgo, sí se dedique a recibir estudios académicos y se prepare para una ciudadanía integral. 


Colombia 

En el Informe del año 2016 sobre documento La educación en Colombia. Revisión de las Políticas Nacionales de Educación, la OCDE propone que se desarrolle un nuevo proyecto curricular nacional, en el que los gobiernos locales jueguen un papel central (p. 42) y que profundice el proceso de descentralización. Para esto, OCDE propone que, por un lado, se generen mecanismos de incentivos para los gobiernos locales que muestren mayor habilidad para brindar los servicios educativos. 

Como ejemplos estrella de la descentralización, OCDE llama a continuar una “estrategia para subsidiar la escolarización privada de niños de escuelas y colegios públicos en su esfuerzo por incrementar el número de matriculados” (p. 44). Además, se propone que la forma para financiar este proceso de descentralización debe ser las “alianzas público-privadas más desarrolladas y usar más los modelos innovadores de financiación también puede ayudar a incrementar la base y el nivel de fondos disponibles” (p. 52). 

La OCDE analiza que el proceso de la descentralización educativa (comprendida como una reforma) requiere del liderazgo y de la participación del sector empresarial y de “la sociedad civil”. Aclara que “los padres de familia, los estudiantes y la sociedad civil desempeñan un papel fundamental en la creación de la demanda que impulsa la reforma” y que “los empleadores y las instituciones de educación superior, también deberían estar involucrados” (p. 255). 

El informe reconoce que FECODE ha participado de procesos de diálogo, pero valora el hecho de que el gobierno está dispuesto a llamar a más “sectores interesados” a ser parte de una consulta multisectorial nacional sobre el proceso educativo (p. 46). La OCDE llama a que la sociedad civil se involucre más en las decisiones en educación y que incluso asuma “parte de los costos” del proceso educativo (p. 256) con tal de que se garantice la calidad de este. 


Muchos gobiernos ya están asumiendo la recomendación de la OCDE y focalizando la educación pública en los sectores de la población que no pueden pagar un servicio privado. En ese sentido se promueve la focalización se abandona el enfoque de la política pública como un instrumento de cohesión e integración social. Esto empobrece la capacidad de un país para generar cohesión e integración social y para fortalecer las instituciones y los mecanismos democráticos. 

Fuentes

BID (2018) Costa Rica: Estado de las Políticas Docentes.
Tomado de https://www.thedialogue.org/wp-content/uploads/2018/08/El-estado-de-politicas-publicas-abril-15.pdf

BID (2017) Contrato de préstamo no. 3773/oc-ur entre la República Oriental del Uruguay y el Banco Interamericano de Desarrollo  para el Programa de apoyo a la educación media y a la formación en educación: hacia trayectorias educativas continuas y completas. Tomado de
 http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=EZSHARE-2056220512-5202

OECD (2017), The Funding of School Education: Connecting Resources and Learning, OECD Publishing, Paris. Tomado de http://dx.doi.org/10.1787/9789264276147-en 
OECD  (2016) OCDE Revisión de recursos educativos: Uruguay 2016 . Tomado de https://www.ineed.edu.uy/images/publicaciones/informes/OCDE%20Revision%20de%20recursos%20educativos.pdf
 
OCDE (2016) Revisión de políticas nacionales de educación. La educación en Colombia 
OCDE (2017) Análisis de la OCDE acerca de las políticas nacionales para educación: la educación en Costa Rica. Tomado de http://www.oecd.org/education/school/La-Educacion-en-Costa-Rica-Resumen-Ejecutivo.pdf